La petite voirie sans frontières : les Pays-Bas

Pour cette quatrième édition sur le droit de la petite voirie en dehors de la Wallonie, nous n’irons pas très loin. Nous allons jeter un œil à la situation chez nos voisins du Nord, les Pays-Bas. Nous connaissons les Pays-Bas comme un pays cycliste : avec plus de 15 milliards de kilomètres pédalés chaque année (principalement pour des petits déplacements quotidiens), le pays fait partie du top européen. Il est cependant plus méconnu que les Pays-Bas sont aussi un pays de sentiers. Le moniteur des promenades (2010) permet de le démontrer : pas moins de 6,6 millions d’Hollandais se promènent régulièrement sur de “longues” (plus de 14 km) distances. Les Pays-Bas comptabilisent 10.000 kilomètres de sentiers de promenades “officiels” sous la forme de LAW (“Lange Afstands Wandelpaden“, Promenades de longues distances, l’équivalent de nos GR) et sentiers régionaux. Un sacré travail de signalisation et d’aménagement, mais comment est-ce que tout ça est géré d’un point de vue légal ?

Droit coutumier

Jusqu’en 1930 il n’y avait pas de législation coordonnée concernant les voiries publiques aux Pays-Bas, on se rabattait alors sur le droit coutumier. Ce dernier peut présenter de grosses différences d’un endroit à l’autre (comme en Belgique avec le Droit de plantation). En parallèle il existait également aux Pays-Bas (par analogie avec la France par exemple) des “biens communs” et des structures qui géraient ceux-ci. La Marke était un exemple d’une gestion commune : une association de propriétaires d’exploitations agricoles ayant des droits sur des parcelles communes. Il s’agissait généralement de terres “sauvages” : landes, fagnes, forêts et mauvaises pâtures. C’est via la Marke que des quartiers et villages s’organisaient pour gérer et assurer la sécurité de ces terres.

De telles constructions de droit privé avaient des compétences qui seraient considérées aujourd’hui comme des tâches d’ordre public, comme la construction et la gestion de routes. Même si ces Markes étaient finalement dominées par une riche noblesse, l’utilisation publique restait assurée, même pour de petits agriculteurs sans terres. En Belgique, en France et au Luxembourg, l’introduction de la législation sur les chemins vicinaux a permis de considérer une majeure partie des chemins gérés par droit privé comme publiques, contrairement aux Pays-Bas où une telle situation n’a cessé d’exister que peu avant la Seconde Guerre mondiale.

Fait est de constater que le droit coutumier accordait beaucoup de droits aux individus utilisant la route, même sur les plus petits chemins. Entretemps la gestion des routes a été en grande partie prise en compte dans plusieurs règlements provinciaux qui prenaient en considération les droits coutumiers locaux et la Waterstaatswet de 1900. Pour déclarer un petit sentier comme inaccessible, les États Provinciaux (l’équivalent néerlandais du Conseil Provincial) devaient intervenir.

Wegenwet (loi afférente à la gestion des routes)

Aux Pays-Bas, vous pouvez vous promener partout. L’accès aux terres d’autrui est en principe autorisée, sauf lorsque la propriété est clôturée, que l’on engendrerait des dégâts ou que le propriétaire a affiché une interdiction d’accès. Cependant, être accessible ne signifie pas être public. Et c’est là que la Wegenwet rentre en jeux. Celle-ci vient affiner la Waterstaatswet et enlève beaucoup de dispositions du droit coutumier. La loi stipulait que les communes néerlandaises devaient créer un nouveau wegenlegger, l’équivalent de notre Atlas des voiries vicinales. Les documents existants dépendaient des règlements provinciaux et différaient donc de province en province. La Wegenwet allait définir une fois pour toutes si une voirie donnée était publique et qui allait devoir assurer son entretien.

Qu’est-ce qui rend une voirie publique ?

Il y a une différence, tout comme en Belgique, entre les voiries administrativement publiques et celles qui le sont dans les faits. Une voirie est publique dans les faits lorsque celle-ci est accessible à tout le monde. Dans ce cas, la législation sur la circulation routière est d’application (à l’instar du Code de la route Belge qui est d’application sur les voiries ouvertes à la circulation terrestre). On parle de voiries administrativement publiques lorsque celles-ci sont définies en tant que tel dans la Wegenwet. Tout le monde a le droit d’utiliser ces voiries, sans autorisation du propriétaire. Il y a deux possibilités pour rendre une voirie publique aux yeux de la Wegenwet :

• Il y a tout d’abord la prescription: la voirie a été publique dans les faits depuis 30 ans, ou seulement depuis 10 ans si elle a été entretenue par la commune ou une autre autorité compétente. La prescription peut être annulée en plaçant des petits panneaux “Eigen weg” (“Chemin possédé”), permettant de déclarer que le propriétaire y tolère le passage. Selon la législation néerlandaise, cet élément est suffisant pour éviter que la voirie ne devienne administrativement publique.
• Ensuite, les titulaires peuvent destiner une voirie à une utilisation publique. Ceci vaut pour un propriétaire particulier (qui doit cependant obtenir l’autorisation du Conseil Communal) tout comme pour le gouvernement.

Toutes les voiries reprises dans le wegenlegger sont considérées comme publiques, sauf s’il est possible de prouver qu’une voirie ne serait plus publique sur base de cette même Wegenwet.

À partir de quand une voirie n’est-elle plus publique ?

Aux Pays-Bas, il est possible qu’au fil des années une voie publique disparaisse par prescription. Il suffit que quelqu’un prouve qu’une voirie n’a plus été accessible publiquement dans les faits depuis 30 ans. Il s’agit clairement d’une dérogation au droit des pays voisins où le domaine public n’est pas soumis à la prescription. Et chez nous ? En Flandre, certaines voiries vicinales peuvent disparaître à cause de la prescription (via l’article 12 de la Buurtwegenwet, qui est tout sauf simple). Les voiries administrativement publiques font quant à elles partie du domaine public imprescriptible au sens large du terme. En Wallonie, les voiries vicinales sont imprescriptibles depuis le 1er septembre 2012.

Il est aussi possible d’enlever le caractère public d’une voirie par décision de l’autorité compétente (communale ou autre). La commune doit prendre en compte une série de points avant de pouvoir enlever la publicité d’une voirie :

• Il doit y avoir des raisons impérieuses qui mènent à tirer une telle conclusion
• Les intérêts communs ne doivent pas s’y opposer / les intérêts de tiers ne peuvent pas en souffrir.

Grâce à l’introduction de la Wegenwet, le niveau administratif provincial a pu être enlevé, ou tout du moins ce qui concernait la décision de retirer le caractère publique d’une voirie.

Mise à l’échelle

La modernisation de la législation routière en 1930 allait de pair avec une importante opération de lotissement qui a touché toute l’Europe de l’Ouest (regardez par exemple en France). C’est ainsi qu’ont disparu entre 10 000 et 30 000 kilomètres de sentiers, accompagnés d’innombrables petits éléments ruraux. Avec l’émergence de l’automobile, la Wegenwet était d’ailleurs un peu tombée dans les oubliettes, surtout en ce qui concerne la préservation des plus petits sentiers et chemins. Le wegenlegger n’était plus vraiment maintenu et les communes n’entretenaient plus réellement les petites voiries. Cette évolution est visible un peu partout en Europe de l’Ouest et certainement aussi dans notre pays. Si vous souhaitez œuvrer pour qu’un sentier conserve ou retrouve son caractère public, alors vous devez consulter le wegenlegger. Vous devez vous référer aux communes : c’est là que vous devrez demander une copie du document, car le wegenlegger n’est généralement pas accessible en ligne.

Modernisation de la Wegenwet

Maintenant que les promenades et sorties en vélo attirent de nouveau l’attention du public, il va de soi que nous allons avoir besoin des plus petits sentiers. C’est pourquoi les organisations de promeneurs néerlandais œuvrent pour la modernisation de la dite Wegenwet. Veiller à ce qu’elle soit respectée est cependant tout aussi important. Une meilleure protection des chemins empruntés par les promeneurs est primordiale. C’est d’ailleurs le cœur du slogan “Anciennes valeurs, Nouvelles voiries“, mais celui-ci semble prendre la poussière depuis 2006.

Servitude publique

Notre système de servitude publique n’existe pas aux Pays-Bas. Le droit de passage est d’ailleurs un règlement de droit privé, où la propriété prévaut, servant à donner un accès à une parcelle enclavée. Toutefois, aux Pays-Bas, ils ont été suffisamment créatifs pour utiliser ce système afin de permettre le passage par-dessus une propriété privée. Le règlement néerlandais de servitude publique permet, dans l’intérêt commun, qu’un fonds dominant, via un passage sur un fonds servant, soit connecté à sentier auquel il est séparé. À Zieuwent on a vu réapparaître des kilomètres de sentiers, après que ceux-ci avaient disparus dû aux agrandissements et lotissements.

Sentiers de campagne

Même si tous les sentiers présents dans le wegenlegger pourraient être remis en service, la montée des lotissements a laissé des blessures profondes dans le réseau Néerlandais. C’est pourquoi il y a depuis 2005 un règlement sur les “Boerenlandpaden” (les sentiers de campagne) qui permet l’ouverture et même l’aménagement par les agriculteurs de sentiers privés pour le grand public. Les agriculteurs sont alors indemnisés (45 centimes par mètre courant et par année). Clarifions cependant : ce règlement n’est pas d’application sur d’éventuelles voiries publiques qui auraient été fermées ou usurpées. En plaçant un panneau “opengesteld” (“rendu accessible”), un propriétaire peut préciser que le chemin peut être emprunté moyennant son autorisation, exposant ainsi la voirie au risque de prescription (voir plus haut). Le règlement s’est avéré plutôt effectif : en sept ans, environs 350 kilomètres de sentiers agricoles ont été créés. Les agriculteurs participants ont surmonté leurs craintes initiales et ont pu se rendre compte des avantages liés à l’ouverture de leurs propriétés. Les éventuels dégâts occasionnés sont fort limités et le règlement donne une belle occasion pour ouvrir une discussion entre les défenseurs de petites voiries et les exploitants agricoles. Et bien entendu, ça rapporte un peu d’argent de poche.

Cependant, le talon d’Achille semble être le prix. Le cabinet de Rutte a récemment aboli le règlement et arrêté les subsides pour ces sentiers de campagne. Que va-t-il se passer maintenant ? Les agriculteurs vont-ils garder leurs sentiers ouverts ou vont-ils plutôt les fermer de nouveau maintenant qu’il n’y a plus d’indemnités ? Ou bien est-ce que le financement de ces sentiers viendra de particuliers ? Une chose est certaine, un grand nombre de ces sentiers semblent être dans une situation critique, surtout parce que certaines provinces ne veulent pas avancer ces subsides.

Ouverture de propriétés, forêts et sites naturels

Les propriétaires néerlandais peuvent jouir d’une réduction d’impôts lorsque qu’ils ouvrent une partie de leur propriété au public. Les organisations de promeneurs néerlandais se plaignent cependant que cette réduction d’impôts soit octroyée même s’il s’agit d’une infime partie de la propriété qui est rendue accessible. Lorsqu’un propriétaire de forêts ou une association de gestion de sites naturels souhaite obtenir un subside pour entretenir ces sites, ces derniers doivent obligatoirement être ouverts au public, au minimum le long des sentiers qui les parcourent mais idéalement aussi en parcours libre. Le propriétaire peut demander une dérogation pour certaines voiries ou tronçons qu’il ne souhaiterait pas ouvrir. C’est par exemple souvent le cas lorsqu’il s’agit de sites naturels fragiles.

Pays d’eaux

Il est intéressant de remarquer que les sentiers de chasse sont eux-aussi régis par la Wegenwet. Lorsque ces sentiers peuvent être retrouvés dans le wegenlegger ils sont par principe publics… Mais ce n’est certainement pas toujours le cas. Les Pays-Bas sont aussi marqués par de nombreux services de transbordement. Un certain nombre de ceux-ci sont destinés aux piétons et cyclistes, rendant service aux utilisateurs de voiries lentes. Les Pays-Bas ne seraient pas les Pays-Bas s’il n’y avait pas une association qui se battait pour ces services de transbordement de piétons. L’association rurale “Vrienden van de Voetveren” (“Les amis des services de transbordement pour piétons”) veut préserver ces passages aquatiques prévus pour piétons et cyclistes et s’assurer que les passages qui auraient disparus refassent surface. L’association compte pas moins de 2000 membres, bénévoles uniquement, sans subsides et a contribué à une hausse de ces passages. Leur nombre a triplé ces 30 dernières années. De nouveaux passages sont ajoutés annuellement, souvent avec le soutien de cette association. Tout ceci avec des tarifs de ferrys très abordables.

Lorsqu’un petit détour devient une boucle : passages à niveau

Les passages à niveaux (et même les tunnels !) qui sont menacés de fermeture sous prétexte de sécurité : on connait bien le phénomène en Belgique. Souvent, les habitants sont confrontés au fait accompli. Aux Pays-Bas, les lobbys de promeneurs, cyclistes et cavaliers sont mis au courant longtemps à l’avance des intentions de fermeture. De plus, ces organisations peuvent apporter des conseils récréatifs à ProRail (l’équivalent Néerlandais d’Infrabel). Ces dernières années, le dicton “le meilleur passage à niveau n’est pas un passage à niveau” a fait place à une évaluation sérieuse des intérêts de chaque passage à niveau spécifiquement. De plus en plus, on opte pour une situation gagnant-gagnant où le risque d’accidents est réduit au maximum tout en gardant une accessibilité pour la mobilité douce. Un pont ou un tunnel, par exemple. D’autres solutions sont la fermeture sélective de passages à niveau pour les véhicules motorisés ou la mise en place de dispositifs de sécurité.

Conclusion

Les Pays-Bas sont magnifiques pour les promenades à pied ou à vélo, mais ce n’est pas le cas du cadre légal. Encore en 2012, le désenclavement de zones rurales n’est parfois possible qu’uniquement via des routes ordinaires. La protection des petites voiries peut être qualifiée de faible aux Pays-Bas. La cause est non seulement la qualité de la loi, mais aussi son exécution. D’ailleurs, suite aux nombreux lotissements d’envergure, il a fallu partir à la recherche de nouveaux sentiers. Ce n’est pas une sinécure, car ce n’est pas sans coût et l’on dépend souvent de la bonne volonté de propriétaires particuliers. Lorsqu’on voit un gouvernement abolir des initiatives comme les sentiers de campagne, on se rend compte de l’incertitude qui ne présage rien de bon pour l’avenir. Il vaut donc mieux agir avec prudence lorsqu’il s’agit de droits existants (comme par exemple nos voiries vicinales) avant que ceux-ci ne disparaissent.

Sources

• Kwast, O., 2009, Wegenwetgeving, Lexplicatie, Kluwer
• Stortelder A. en Molleman G., 1998, Binnendoor en Buitenom, Stichting Kerkepaden Zieuwent & KNNV Uitgeverij
• Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Vragen en Antwoorden Wegenwetgeving / Openbaarheid, vng.nl
• Nemo, vereniging van vrije wandelaars, 2004, Naar een nieuwe Wandelwet & Handleiding voor de wandelaar, pz.nl (Merci aussi pour les photos)
• Wandelnet & LandWerk, 2012, Special – Wandelen op boerenlandpaden.
• boerenlandpad.nl

Cet article a été rédigé à l’origine par Steven Clays, notre collègue flamand de TrageWegen vzw. Il a rédigé en tout quatre articles très complets concernant la situation des petites voiries chez nos voisins anglais et gallois. français, allemands et hollandais. Nous vous en proposons une traduction adaptée à la situation en Wallonie.

Crédit photo : pixabay et pxhere